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Il piano regolatore generale di Empoli

IL PIANO STRUTTURALE

Relazione


PARTE PRIMA - IL NUOVO QUADRO NORMATIVO


1.IL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE COMUNALE NELLA LEGGE 5/95

La Regione Toscana ha varato, nel gennaio nel 1995, una nuova legge urbanistica che ha innovato in modo sostanziale gli strumenti della pianificazione del territorio a livello regionale, provinciale e comunale.

La Legge 16.1.1995 n. 5 "Norme per il governo del territorio" stabilisce che:

- la Regione (art. 6) provvede alla formazione di un Piano di indirizzo territoriale (P.I.T.) ed alla redazione di "Istruzioni tecniche" per la elaborazione degli atti di programmazione e di pianificazione e dei Regolamenti edilizi (art. 13);

- la Provincia (art. 16) elabora un Piano Territoriale di Coordinamento (P.T.C.P.);

- il Comune provvede alla redazione del Piano Regolatore Generale Comunale, composto di tre diversi strumenti: il Piano Strutturale (art. 24), il Regolamento Urbanistico (art. 28), il Programma Integrato d'Intervento (art. 29), più una serie di Piani Attuativi (art. 31), alcuni dei quali di fatto obbligatori pena il decadimento entro cinque anni dei vincoli definiti dal Regolamento urbanistico (art. 28.5).


1.1 Componenti del PRG comunale

I nuovi disposti legislativi innovano radicalmente il modo di concepire il PRG Comunale rispetto al sistema della pianificazione urbanistica configurato dalla legge del 1942; non solo perché "scompongono" il tradizionale PRG in una componente "strutturale" e due componenti "gestionali", ma anche perché modificano tempi, metodi ed elaborati del processo di pianificazione.

Il nuovo quadro normativo, ancora non sufficientemente sperimentato, comporta un percorso ed un corredo analitico e rappresentativo sicuramente diversi dai percorsi ormai consolidati e familiari. E' perciò importante chiarire gli aspetti tecnici del nuovo linguaggio introdotto dalla normativa e le scansioni del processo di pianificazione.

Il Piano strutturale (Ps) è certamente il più innovativo tra i tre strumenti previsti per la pianificazione comunale. Il Ps è struttura portante del nuovo Piano Regolatore Generale comunale. Esso esplicita l'impostazione culturale e metodologica del PRG, dichiara l'interpretazione dei problemi e delle tendenze in atto e le assunzioni circa i caratteri fondativi e le emergenze del territorio.

Con il Piano strutturale si definiscono regole, indirizzi, parametri per la redazione degli strumenti gestionali. Il Ps è un piano di lunga durata e richiede, per essere varato, del consenso delle altre Amministrazioni. Il Ps è il luogo delle grandi scelte di riorganizzazione territoriale e della definizione delle relazioni di area vasta; indica l'insieme delle "invarianti"; è il quadro programmatico dell'azione politica.

Il Regolamento urbanistico (Ru) è la parte della nuova legge di più facile comprensione, perché fa riferimento alle tradizionali forme di pianificazione: zonizzazione, opere di urbanizzazione, aree da assoggettare a piani particolareggiati. E' il luogo delle prescrizioni ordinarie attinenti le porzioni di territorio consolidate che, per i loro caratteri e per il ruolo che rivestono nella strategia del piano, sono da conservare ed adeguare, oppure sono passibili di completamenti per i quali non si prevedono procedure e tempi particolari. E' il luogo delle regole, della traduzione degli indirizzi del Ps in indicazioni e prescrizioni. Contraddistinguono il Regolamento urbanistico: la lunga durata, la determinazione del regime dei suoli, l'individuazione delle regole costruttive capaci di migliorare la qualità e la funzionalità della città e del territorio, la possibilità di essere variato con semplice atto del Consiglio. Il Ru è valido a tempo indeterminato, ad eccezione delle previsioni in materia di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, di scelta delle aree da assoggettare a successivi piani attuativi, di infrastrutture esterne ai centri abitati. Queste ultime previsioni, qualora non siano stati approvati i piani attuativi o i progetti esecutivi delle infrastrutture, decadono dopo cinque anni dalla data di approvazione del Regolamento urbanistico.

Il Programma integrato d'intervento è invece uno strumento facoltativo che in qualche misura riprende, innovandolo, il vecchio Programma Pluriennale di Attuazione. Esso seleziona gli interventi da realizzare nel breve periodo, individua le risorse del territorio utilizzate, è accompagnato da una valutazione economica dei costi di realizzazione. L'orizzonte temporale del programma è quella del mandato dell'Amministrazione comunale e la sua validità può essere prorogata per soli diciotto mesi dalla Giunta successiva. Si tratta quindi di un programma politico-tecnico dell'Amministrazione, ed è in qualche misura indipendente, almeno dal punto di vista dei tempi, dal Piano strutturale.

La successione temporale dei tre strumenti di pianificazione comunale è stabilita dalla legge: solo dopo l'approvazione del Piano strutturale può essere presentato al Consiglio Comunale per l'approvazione il Regolamento urbanistico, e solo all'inizio di ogni mandato amministrativo può essere presentato al Consiglio e varato un Programma integrato d'intervento.


1.2 Rapporti con la pianificazione sovraordinata

Il Piano strutturale deve confrontarsi con le indicazioni della pianificazione urbanistica regionale e provinciale recependone le prescrizioni e le indicazioni o motivandone gli eventuali scostamenti. I contenuti del Ps sono sottoposti a verifica di congruità con gli atti di programmazione e pianificazione di Regione e Provincia.

Tale verifica può avvenire in due diversi modi: secondo il procedimento dell'art. 25 o mediante l'Accordo di pianificazione di cui all'art. 36.

Ambedue i procedimenti prendono le mosse da un primo momento di collaborazione tra gli Enti.

Secondo l'art. 25 il Comune, dopo aver definitivamente adottato il progetto di Piano strutturale, richiede alla Provincia il parere di conformità con le prescrizioni del PTCP.

Secondo l'art. 36 la verifica di congruità viene effettuata nella Conferenza dei servizi fra le strutture tecniche degli Enti.

La differenza tra i due procedimenti consiste sostanzialmente nel momento temporale in cui interviene la verifica di congruità: nel procedimento secondo l'art. 25, essa interviene dopo l'adozione del Piano Strutturale da parte del Consiglio comunale, mentre secondo l'art. 36 essa avviene prima dell'adozione.

Il Consiglio comunale di Empoli ha votato nel settembre del 1996, un documento programmatico preliminare per la redazione del nuovo PRG che ha posto lo Schema di coordinamento urbanistico dei cinque comuni dell'area empolese, approvato nel 1996, come quadro conoscitivo e propositivo da cui partire. Il Comune, sulla base di tale documento programmatico preliminare, ha avviato, sempre nello stesso anno, il procedimento di formazione del Piano Strutturale. In risposta all'avvio del procedimento ambedue gli Enti sovraordinati, Regione e Provincia, hanno trasmesso i propri contributi in ordine al quadro conoscitivo.

La Regione ha fornito al Comune le indicazioni necessarie ai fini della corrispondenza tra gli atti della pianificazione urbanistica comunale e gli atti della programmazione regionale ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 2° comma.

Nel giugno 1998 la Provincia di Firenze ha approvato il PTCP, concludendo così la relativa procedura di formazione. Il PTCP, fra altro, prende atto dello Schema di coordinamento che esprime le volontà dell'area empolese.

Il Piano Strutturale descritto nella presente Relazione illustrativa è conforme alle previsioni del PTCP. La coerenza è stata agevolata dal fatto che la formazione dei due piani è proceduta in parallelo. Pertanto non si rende necessaria alcuna variazione contestuale degli atti provinciali ed è possibile adottare lo strumento urbanistico comunale con le procedure dell'art. 25.

Seguendo tale procedura si consegue l'indubbio vantaggio di tempi più brevi e l'immediata applicabilità alle previsioni di Piano delle misure di salvaguardia.


1.3 Iter di approvazione del Piano Strutturale

Le tappe procedurali della formazione del Piano Strutturale successive all'avvio del procedimento sono le seguenti:

  1. Adozione mediante atto deliberativo del Consiglio Comunale;
  2. Deposito degli atti nella sede comunale per la durata di trenta giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha facoltà di prendere visione del progetto di Piano, che viene in questa fase trasmesso alla Giunta Regionale ed alla Giunta Provinciale;
  3. Consultazione sul progetto, allargata ai cittadini e alle associazioni, a cura di un "garante dell'informazione" nominato dall'Amministrazione comunale;
  4. Presentazione delle osservazioni nel termine perentorio di trenta giorni successivi ai trenta giorni di deposito di cui al precedente punto 2);
  5. Pronunciamento dell'Amministrazione sul progetto di Piano mediante conferma dello strumento adottato o modifica a seguito delle osservazioni pervenute; questa fase deve concludersi entro novanta giorni dalla scadenza del periodo di deposito di cui al punto 2);
  6. Richiesta alla Provincia del parere di conformità con la prescrizioni del P.T.C.P.. La Provincia deve inviare la propria risposta entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta, con possibilità di interrompere i termini una sola volta;
  7. Approvazione del progetto di Piano da parte del Consiglio Comunale;
  8. Deposito del progetto e trasmissione alla Regione per conoscenza;
  9. Pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione entro trenta giorni dalla trasmissione di cui al precedente punto 8).

Il Piano Strutturale acquista esecutività dalla data di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Toscana.

Il Piano strutturale opera mediante direttive rivolte, in forma vincolante, alle due componenti gestionali del PRG comunale, ovvero al Regolamento urbanistico e al Programma integrato d'intervento. La funzione precettiva e direttamente operativa del Ps si limita alle scelte di localizzazione delle infrastrutture e delle attrezzature di interesse sovracomunale compiute dal PTCP, nonché alle misure di salvaguardia da rispettare sino all'approvazione del Regolamento urbanistico se ed in quanto disposte dal Piano strutturale stesso (art. 27).


2. IL NUOVO LINGUAGGIO DEL PIANO STRUTTURALE

La legge n. 5/95 comporta problemi di applicazione non indifferenti per due ordini di motivi. Da un lato richiede la costruzione di un nuovo linguaggio disciplinare, capace di dare univoca interpretazione a categorie e regole per la stesura dei PRG comunali, introdotte dalla legge, assai meno consolidate delle precedenti. Dall'altro lato modifica l'insieme delle analisi e degli elaborati a corredo di ciascuna fase del processo di pianificazione.

Al di là del giudizio sulla efficacia della precedente legislazione urbanistica, è indubbio che si era ormai consolidato e generalizzato un "sapere tecnico" relativo alla predisposizione di un Piano Regolatore Generale. Erano note le analisi da sviluppare e le relative tavole di rappresentazione, i modi in cui organizzare la relazione tecnica, il tipo di tavole di zonizzazione, ed infine il tipo di normativa conseguente alla zonizzazione. Ed erano noti i rapporti tra questi strumenti e la prassi di gestione urbanistica delle amministrazioni comunali.

Con la nuova legge ci si muove in un ambito più incerto, tanto più che la Regione non ha reso disponibili le "Istruzioni tecniche" preannunciate all'art. 13. Istruzioni che avrebbero potuto semplificare l'interpretazione della legge almeno nel momento della sua prima applicazione.


2.1 Contenuti del Piano Strutturale

La redazione del Piano Strutturale richiede dunque una preliminare definizione dei contenuti del Piano e del significato attribuito ai termini tecnici adottati.

I contenuti del Piano Strutturale discendono direttamente dai disposti dell'art. 24 della nuova legge urbanistica, e sono:

  1. Il quadro conoscitivo dettagliato a livello comunale delle risorse individuate dal PTCP;
  2. La ricognizione delle prescrizioni del PTCP;
  3. Gli obiettivi da perseguire nel governo del territorio comunale;
  4. La individuazione dei sistemi e sub-sistemi ambientali, insediativi, infrastrutturali, di servizio e funzionali da realizzare per conseguire i suddetti obiettivi;
  5. Gli elementi per la valutazione degli effetti ambientali;
  6. Gli indirizzi ed i parametri da rispettare nella predisposizione della parte gestionale del piano regolatore generale;
  7. Gli indirizzi programmatici per l'attuazione;
  8. Le salvaguardie da rispettare fino all'approvazione del Regolamento urbanistico;
  9. Lo Statuto dei Luoghi;
  10. Il quadro conoscitivo delle attività svolte sul territorio al fine del riequilibrio e della riorganizzazione dei tempi, degli orari e della necessità di mobilità.

Gli indirizzi ed i parametri da rispettare nella predisposizione della parte gestionale del PRG individuano, in particolare:

  1. Le invarianti strutturali del territorio da sottoporre a tutela, al fine di garantire uno sviluppo volto ad assicurare uguali potenzialità di crescita del benessere dei cittadini ed a salvaguardare i diritti delle generazioni presenti e future a fruire delle risorse del territorio;
  2. La disciplina di salvaguardia delle risorse del territorio nelle diverse componenti;
  3. La suddivisione del territorio comunale in Unità territoriali organiche elementari (Utoe);
  4. La definizione delle dimensioni massime ammissibili degli insediamenti e delle funzioni, delle infrastrutture e dei servizi necessari, in ciascuna Unità territoriale organica elementare;
  5. L'individuazione dei luoghi da sottoporre a progetto guida, o ad interventi prioritari, specifici e mirati da realizzare attraverso i Programmi Integrati d'Intervento;
  6. I criteri per la definizione e la valutazione dei piani e programmi di settore di competenza comunale aventi effetti sull'uso e tutela delle risorse del territorio.

Per costruire un comune linguaggio occorre fornire per i termini "nuovi" utilizzati dalla legge (Sistema, Statuto dei Luoghi, Unità territoriali organiche elementari, Sviluppo sostenibile) un'interpretazione che assicuri la praticabilità e la coerenza dei tre diversi strumenti di Piano comunali e la coerenza con gli strumenti urbanistici sovraordinati.


2.2 Sistemi, Unità territoriali organiche elementari, Statuto dei Luoghi

La nuova legge propone che il Piano strutturale osservi il territorio da diversi punti di vista, affermando la rinuncia ai tradizionale strumenti, forse eccessivamente semplificatòri, della partizione in "zone territoriali omogenee" e dell'azzonamento funzionale. I nuovi criteri analitici proposti fanno riferimento a categorie come "Sistemi", "Unità territoriali organiche elementari", "Statuto dei Luoghi", che necessitano di interpretazioni dal momento che la legge non fornisce esplicitazioni e codificazioni.

Il Piano Strutturale di Empoli pone al centro del concetto di "Sistema" l'omogeneità funzionale e le relazioni tra le parti; pone al centro del concetto di "Unità organica elementare" l'identità territoriale e la prevalenza di una specifica tematica di organizzazione del territorio; pone al centro del concetto di "Statuto del territorio" quello di "biografia" del luogo che ne definisce ruolo, prestazioni e significati per la collettività.

I Sistemi individuano elementi costitutivi della città e del territorio dotati di specifica omogeneità funzionale, collegati da relazioni forti, così che la modificazione di un elemento del sistema induce modificazioni in tutti gli altri elementi. La lettura "per sistemi" scompone il territorio nei suoi elementi strutturali e tende a leggere per piani orizzontali le relazioni interne a ciascun sistema più che la relazione tra i sistemi.

I sistemi così definiti sono parti della città e del territorio complesse in cui sono ospitate in modo prevalente alcune funzioni; sono parti tra loro integrate ma non necessariamente contigue, che assumono un ruolo peculiare nel territorio e interagiscono tra loro secondo regole riconoscibili.

Sulla base del quadro conoscitivo sono stati identificati, ai fini delle strategie generali per il perseguimento dello sviluppo sostenibile, cinque diversi sistemi territoriali, con riferimento alle diverse tipologie di risorse.

Si tratta del sistema della residenza, del sistema della produzione, del sistema dei servizi, del sistema infrastrutturale, del sistema ambientale.

Ogni sistema è articolato, in base alla particolare connotazione della comune identità, in più sub-sistemi:

  1. per il "sistema della residenza": la città storica, la città consolidata, la città filiforme e la città rarefatta;
  2. per il "sistema della produzione": la produzione compatta, la produzione promiscua e la produzione dispersa;
  3. per il sistema dei servizi: i servizi a scala comprensoriale, comunale e di quartiere;
  4. per il sistema infrastrutturale: la rete viaria e ferroviaria, le reti sotterranee e superficiali;
  5. per il sistema ambientale: le diverse riserve.

Le "Unità territoriali organiche elementari" (Utoe) sono, nel piano strutturale di Empoli, parti della città o porzioni del territorio complesse a cui si riconosce una specifica unitarietà funzionale, morfologica e organizzativa che permette di individuare per ciascuna Unità obiettivi specifici e di ordinare le relative priorità di intervento. Sulla base dell'analisi territoriale sono state riconosciute nel territorio empolese quindici Utoe.

Lo Statuto dei Luoghi esprime l'accordo della collettività circa le regole della conservazione, della trasformazione, del restauro, della ristrutturazione e della innovazione di un territorio unitario e indivisibile, espresse da una collettività che nel territorio si riconosce, e che in esso proietta il proprio futuro in vista di uno sviluppo sostenibile sul lungo periodo.

Lo Statuto dei luoghi riconosce le "invarianti strutturali", ovvero le relazioni morfologiche, funzionali, ecologiche e simboliche che intercorrono tra i materiali costitutivi di ciascun riconoscibile luogo, e che concorrono a definirne per la collettività empolese il significato, il ruolo e le prestazioni.

Lo Statuto dei luoghi è quindi il documento nel quale si definiscono le regole di conservazione e di trasformazione dell'intero territorio. Nello Statuto dei Luoghi sono espresse le norme, gli indirizzi e le condizioni perché il Regolamento urbanistico possa procedere alla localizzazione e all'individuazione dei tipi di intervento secondo l'impostazione strategica definita dal Piano Strutturale.

Tali regole dettano indirizzi e parametri applicati ai tre diversi livelli di lettura del territorio indicati dalla legge:

  • I sistemi
    Per ciascun sistema e ciascun sub sistema lo Statuto dei Luoghi esplicita obiettivi, indirizzi, parametri quantitativi, puntuali divieti e regole che dovranno trovare applicazione nel Regolamento urbanistico. La definizione dei Sistemi è contenuta nella prescrittiva Carta dei Sistemi.
  • Le invarianti fondative dello Statuto dei luoghi
    Nella prescrittiva Carta dello Statuto dei Luoghi sono definite le invarianti strutturali, che rappresentano l'insieme delle decisioni considerate non modificabili per la conservazione dell'identità collettiva, per la protezione idrogeologica e sismica, per la salvaguardia dell'ambiente inteso come risorsa fondativa di cui assicurare nel lungo periodo uno stabile equilibrio ecologico e la conservazione della biodiversità.
  • Le Unità Territoriali Organiche Elementari
    Per ciascuna Utoe sono definite, nello Statuto dei Luoghi, schede norma che definiscono gli obiettivi, le azioni e le quantità massime e minime dei fattori di urbanizzazione che dovranno essere localizzati nel regolamento urbanistico.

3. LO SVILUPPO SOSTENIBILE

La nuova legge urbanistica della Regione Toscana, come si è detto, modifica sostanzialmente il metodo di pianificazione e gestione dei piani, ma soprattutto introduce come obiettivo della pianificazione territoriale il perseguimento dello sviluppo sostenibile.

Questa assunzione, densa di significato e di conseguenze, richiede un forte impegno di ridefinizione dei criteri di lettura dei fenomeni territoriali e della interazione tra tempo ecologico e tempo economico. Richiede inoltre una riformulazione profonda degli obiettivi generali e settoriali della pianificazione alle diverse scale e richiede infine l'introduzione di nuovi criteri di valutazione e di monitoraggio della efficacia degli strumenti urbanistici.

La nuova legge urbanistica toscana, nell'affermare una simile radicale trasformazione, è tuttavia assai parca di "istruzioni" su cosa debba intendersi per sviluppo sostenibile e sui processi da avviare per conseguirlo. Essa non va oltre la notissima definizione di sostenibilità adottata dalla Commissione Bruntland nel 1987 affermando (all'art. 2) che "si considera sostenibile lo sviluppo volto ad assicurare uguali potenzialità di crescita del benessere dei cittadini e a salvaguardare i diritti delle generazioni presenti e future a fruire delle risorse del territorio". Dove le risorse del territorio, specificate all'articolo successivo, comprendono sia le risorse naturali e i loro equilibri ambientali sia gli insediamenti, le infrastrutture, il paesaggio e la cultura dei luoghi.

La definizione della Commissione Bruntland ha riscosso un consenso internazionale assai largo e ha dato una dimensione etico-politica fortemente innovativa al concetto di sostenibilità, introducendo l'equità dell'accesso alle risorse tra paesi ricchi e paesi poveri e la responsabilità verso le generazioni future. Tuttavia ha lasciato aperte numerosissime questioni in primo luogo il conflitto tra sviluppo inteso, secondo una concezione ancora oggi largamente prevalente, come crescita quantitativa dei consumi e sviluppo inteso come miglioramento qualitativo del benessere. Quest'ultimo tendenzialmente orientato a diminuire i prelievi e i consumi di materie prime e di energia e ad aumentare i fattori immateriali e l'occupazione.


3.1 Bilanci ecologici

Tali concetti, come è noto, sono stati sviluppati nella Conferenza di Rio del 1992, nella quale è stato sottoscritto un vasto programma di azione, denominato Agenda 21 per lo sviluppo sostenibile (ovvero le cose da fare nel ventunesimo secolo), da perseguire alla scala internazionale, nazionale e locale. Contemporaneamente l'Unione Europea ha avviato il suo "Quinto Programma di azione per uno sviluppo durevole e sostenibile", nel quale si stabilisce "la piena e fattiva integrazione della sostenibilità e della salvaguardia ambientale in tutte le attività produttive e in tutti gli strumenti di programmazione". Nel suo Programma l'UE enfatizza la compresenza di tre dimensioni parimenti importanti nel concetto di sostenibilità: la dimensione ambientale, la dimensione socio-culturale, e la dimensione economica. Non esiste sostenibilità ambientale se non culturalmente accettata, socialmente condivisa, economicamente perseguibile.

Il cammino verso la sostenibilità dello sviluppo è irto di difficoltà, come dimostra la lentezza dei progressi finora realizzati, nonostante sia del tutto evidente la insostenibilità del modello di sviluppo dei paesi industrializzati esteso alla totalità della popolazione della terra. L'insostenibilità non deriva tanto dall'esaurimento delle materie prime, come aveva preconizzato il Club di Roma negli anni Settanta, quanto dall'impossibilità per l'ambiente di assorbire il carico di rifiuti e di sostanze inquinanti implicito nel modello di sviluppo dei paesi ricchi senza alterare la capacità di rigenerazione dei suoi equilibri ecologici.

La ricerca della sostenibilità presuppone la possibilità di costruire ecobilanci nei quali il prelievo di risorse e l'immissione di sostanze inquinanti si misurino con la capacità di carico dell'ambiente. E' evidente la complessità della misurazione della capacità di carico (carring capacity) e la centralità del problema del livello territoriale all'interno del quale stabilire un tale bilancio.

Alcune interessanti esperienze di bilancio ecologico sono state condotte a livello globale, esteso all'intero pianeta ed hanno evidenziato drammaticamente lo squilibrio tra paesi ricchi e paesi poveri: occorrerebbero tre pianeti terra per garantire a tutti gli abitanti il tenore di consumi di un canadese medio.

La dimensione locale alle diverse scale ha senso invece solo se riesce a tener conto, traguardando la globalità, degli scambi commerciali che "attribuiscono" il carico inquinante e il prelievo di risorse ai luoghi di produzione (spesso molto lontani) piuttosto che ai luoghi di consumo.

Il metodo dell'impronta ecologica, elaborato per rispondere a questo problema, consiste nel misurare con le migliori conoscenze scientifiche la massima capacità di carico (o la massima disponibilità di risorse naturali e di spazio) globalmente disponibile e di riportarla ad un valore medio pro capite per la popolazione mondiale, secondo il principio dell'uguale accesso alle risorse. Confrontando il risultato di questa operazione con l'effettivo consumo di risorse di un abitante dei paesi sviluppati si ottiene una misura del cambiamento che dovrebbe prodursi per realizzare principi di sostenibilità ambientale dello sviluppo e di equità intragenerazionale nell'accesso alle risorse.

Esercizi di questo genere elaborati per paesi sviluppati, ormai alquanto numerosi, hanno dato risultati assai preoccupanti. Nel caso della Germania, ad esempio, le riduzioni richieste per la sostenibilità al 2050 vanno dal 77% in meno di emissioni di CO2, a riduzioni tra 80 e 90% dei consumi di cemento, ghisa, metalli. Sono riduzioni che non appaiono perseguibili solo con il miglioramento dell'efficienza delle risorse, ma che comportano la difficile scelta di una reale riduzione delle risorse consumate.


3.2 Definizioni di "sostenibilità"

Il tentativo di tradurre i principi in concreti strumenti di guida all'azione ha portato, nell'ampio dibattito degli ultimi anni, a posizioni alquanto differenziate sui criteri di sostenibilità e sui problemi concettuali, metodologici e conoscitivi necessari per dare operatività a tali criteri.

Oggi esiste un consenso sufficientemente ampio nel ritenere "sostenibile" uno sviluppo che rispetti i seguenti criteri generali di utilizzazione delle risorse ambientali:

- che il tasso di utilizzazione delle risorse rinnovabili non ecceda la loro capacità di rinnovamento,

- che l'immissione di sostanze inquinanti e di scorie nell'ambiente non ecceda la capacità di carico dell'ambiente stesso,

- che lo stock di capitale costituito dalle risorse ambientali resti costante nel tempo.

Una differenziazione di grande portata strategica si pone tra posizioni orientate ad una "sostenibilità debole" o ad una "sostenibilità forte". Nel primo caso si considera necessario mantenere lo stock di capitale ambientale, ma si considera lecito variarne la composizione, compensando il prelievo di risorse non rinnovabili con capitale manufatto. Nel secondo caso il principio del mantenimento dello stock di capitale naturale deve essere rigorosamente applicato, senza possibilità di sostituzione. Nella tabella 1 le varie posizioni a proposito dello sviluppo sostenibile sono schematizzate nelle loro implicazioni sul modello economico, sulle strategie di gestione ambientale e sui loro riflessi etici.


Tab. 1 Le posizioni ideologiche sull’ambiente


Teconocratica
  dell'abbondanza accomodante

Caratteristiche
Sfruttamento delle risorse, posizione orientata allo sviluppo Gestione e conservazione delle risorse
Tipo di economia Anti-verde, con mercati totalmente liberi e nessun vincolo Verde, guidata da strumenti economici (per es. tasse su inquinamento)
Strategie di gestione Obiettivo primario: massimizzare il prodotto interno lordo. Mercati liberi assicureranno capacità di sostituzione infinita tra capitale naturale e capitale manufatto, allentando tutti i possibili vincoli legati alla scarsità delle risorse Crescita economica modificata per tener conto del peso sull'ambiente dei modi di produzione e di consumo. Si rifiuta l'ipotesi della sostenibilità infinita. Regola operativa: capitale complessivo costante nel tempo
Etica Si privilegiano i diritti e gli interessi degli esseri umani attualmente viventi; la natura ha un valore strumentale (il valore cioè che le viene riconosciuto dagli uomini) Emerge la preoccupazione per gli altri, cioè l'equità intergenerazionale ed infragenerazionale. La natura ha comunque un valore strumentale
Criterio di sostenibilità Molto debole Debole
Ecocentrica
  comunitaria radicale

Caratteristiche
Salvaguardia delle risorse Preservazione estrema
Tipo di
economia
Profondamente verde, volta a mantenere uno stato stazionario, e regolata da norme strette Rigorosamente verde, rigidamente vincolata per ridurre al minimo l'impatto sulle risorse
Strategie di gestione Crescita economica nulla; crescita della popolazione nulla. Separazione dei fattori della produzione. Punto di vista sistemico e riferito al pianeta nel complesso Riduzione dell'economia e della popolazione. E' imperativa una riduzione di scala della produzione dei consumi
Etica Gli interessi collettivi sono predominanti rispetto agli interessi privati ed individuali. Gli ecosistemi hanno un valore primario, e la componente di beni e servizi un valore secondario. Accettazione della bioetica, cioè degli interessi morali conferiti a tutte le specie non umane e alle parti abiotiche dell'am-biente; la natura ha valore intrinseco, in se, e quindi indipendente dall'espe-rienza umana
Criterio di sostenibilità Forte Molto forte


Fonte: R.K. Turner, D.W. Pearce e I. Bateman, Economia ambientale, Bologna, Il Mulino, 1996, pp. 44-45.

L'insufficienza delle conoscenze e degli strumenti per la definizione della capacità di carico degli ecosistemi, insieme alla difficoltà di costruire ecobilanci scientificamente fondati, ha spesso costituito un alibi per rimandare l'assunzione di responsabilità per lo sviluppo sostenibile a indefiniti completamenti e approfondimenti delle conoscenze.

L'evidenza della insostenibilità sul lungo periodo impone invece di non tergiversare. Ai criteri di sostenibilità sopra enunciati occorre aggiungere il criterio prudenziale della riduzione del rischio, ottenuta riducendo al minimo l'utilizzo delle risorse non rinnovabili e accompagnando tale utilizzo con la creazione di una quantità funzionalmente equivalente di risorse rinnovabili.


3.3 Agenda 21 locali

In questo senso si muovono le esperienze di Agenda 21 condotte localmente in molte città europee e anche italiane, che possono fare da riferimento per una impostazione del Piano strutturale empolese indirizzata verso la sostenibilità.

Le esperienze di Agenda 21 alla scala locale mettono in luce che:

- è possibile e utile avviare la ricerca dello sviluppo sostenibile anche in assenza di misurazioni precise sulla capacità di carico e sugli ecobilanci; l'importante è instaurare un processo di comunicazione e di partecipazione che coinvolga i diversi gruppi sociali e le forze imprenditoriali teso a definire obiettivi di miglioramento ambientale socialmente condivisi;

- gran parte degli effetti positivi delle Agenda 21 locali consistono nella integrazione degli strumenti di pianificazione e delle azioni concrete della pubblica amministrazione in uno schema coerente di miglioramento ambientale;

- l'adozione di atteggiamenti prudenziali finalizzati a ridurre le risorse utilizzate, anche in assenza di soglie quantitative scientificamente definite, favorisce la conservazione delle risorse naturali e riduce i rischi di alterazione degli equilibri ambientali;

- occorre valorizzare da subito le conoscenze disponibili e contemporaneamente impostare la costruzione del quadro dello stato dell'ambiente secondo lo schema "stato - pressione - risposta" ovvero secondo un sistema di indicatori capace di descrivere le condizioni delle risorse ambientali, gli impatti derivanti dalle azioni antropiche, la risposta della società ai cambiamenti nello stato dell'ambiente.

In questa stessa ottica si muove del resto il PTC della Provincia quando assume tra gli obiettivi strategici lo sviluppo sostenibile inteso come "conservazione e ricostituzione delle risorse essenziali del territorio, collegato agli obiettivi di protezione dell'ambiente e dei valori ambientali, alla razionalizzazione, integrazione, riqualificazione delle strutture urbanistiche esistenti, al loro miglioramento, alla strategia di un recupero che preceda le opzioni di espansione, al risparmio di suolo e delle risorse territoriali".

Obiettivi sostenuti dalla predisposizione di un sistema informativo territoriale capace di consolidare il patrimonio di conoscenze sviluppate durante l'elaborazione del PTC, in particolare per quanto riguarda l'importantissima componente della riduzione dei rischio idrogeologico. Il Sistema informativo, secondo la Provincia, è lo strumento di base per avviare un processo di comunicazione e informazione capace di portare a regole di pianificazione fondate su basi scientifiche e socialmente condivise piuttosto che su prescrizioni impositive.

Allo stato delle cose, le conoscenze circa lo stato dell'ambiente sulle quali fondare una strategia di sviluppo sostenibile per il territorio empolese sono alquanto squilibrate. Sono complete ed esaurienti per alcune risorse ambientali strategiche come l'assetto del territorio e le sue valenze culturali e paesaggistiche, o gli aspetti geologici, o ancora il sistema delle acque superficiali e profonde. Sono invece del tutto insufficienti per altri fattori, come la qualità dell'aria, l'ambiente acustico, o gli equilibri ecologici di flora e di fauna.

Il Piano strutturale utilizza le conoscenze consolidate per stabilire criteri di sostenibilità nell'uso delle risorse ambientali di cui sono note le caratteristiche e adotta criteri prudenziali per la riduzione del rischio di danno per le risorse meno conosciute.


3.4 Indicatori di sostenibilità

Le risorse ambientali del territorio empolese sono costituite dal suolo, dalle acque superficiali e profonde, dalla biodiversità del patrimonio floro-faunistico e dall'aria. Dal punto di vista produttivo sono risorse ambientali le cave, l'acqua, lo spazio edificabile e la produzione agricola.

Secondo una consolidata prassi internazionale di rappresentazione delle risorse ambientali finalizzata alla sostenibilità dello sviluppo, la descrizione delle risorse dovrebbe far riferimento a tre livelli di indicatori:

- gli indicatori di pressione sull'ambiente (pressure), che misurano la pressione sull'ambiente derivante dalle attività umane (fra cui il prelievo di risorse e la restituzione di rifiuti ed emissioni),

- gli indicatori dello stato dell'ambiente (state), che misurano la situazione della qualità dell'ambiente (ad esempio il contenuto di CO2 dell'atmosfera),

- gli indicatori di risposta (response), che descrivono la reazione sociale ai cambiamenti dello stato ambientale (per esempio la riduzione dei consumi di energia per unità di PIL).

Questo modello, che sottintende il modello "conoscere, valutare, agire", presenta molte difficoltà di realizzazione, richiede un notevolissimo lavoro di raccolta di informazioni e rischia di rincorrere costantemente gli effetti del degrado ambientale piuttosto che modificarne le cause. Anche per via della difficoltà di analizzare la reale pericolosità delle sostanze riversate nell'ambiente e la complessità delle interrelazioni tra i diversi fattori.

La serrata critica condotta in tempi recenti circa la utilizzabilità di tali indicatori per orientare lo sviluppo verso concreti obiettivi di sostenibilità ha portato ad associare al modello pressure-state-response un sistema di indicatori meno impegnativi dal punto di vista delle conoscenze necessarie, ma improntati a più immediata utilizzabilità.

Si tratta di indicatori di danno ambientale, basati sul prudenziale principio che occorre comunque limitare la quantità di prelievi e di emissioni da cui deriva evidente danno.

Il Wuppertal Institut così elenca gli indicatori necessari:

  • Prelievo di materiali
    Comprende tutte le sostanze ad eccezione di acqua e di aria prelevate nel corso di un anno. Come sub indicatore la percentuale di materie prime rinnovabili (biotiche) sul totale delle materie prime (rinnovabili e non rinnovabili).
  • Consumo di energia primaria
    Contenuto di energia delle fonti energetiche complessivamente utilizzate in un anno di riferimento. Come sub indicatore la percentuale di energia rinnovabile sul consumo totale di energia.
  • Prelievo di acqua
    Consumo di acqua superficiale e di falda sotterranea. Come sub indicatore la percentuale di acqua di falda sulla quantità totale consumata
  • Utilizzo e consumo di territorio
    Percentuale di superficie utilizzata per gli edifici e il traffico sul totale della superficie.
    Percentuale di superficie non frammentata rispetto alla superficie totale.
    Quantità di biocidi e concimi utilizzati per unità di superficie.
    Erosione media.
  • Emissioni principali
    Potenziale di riscaldamento globale (Global Worming) costituito dalla sommatoria di emissioni climalteranti (CO2+CH4+CFC+HCFC+HFC+FC vari+N2O).
    Potenziale di riduzione dell'Ozono (CFC e analoghi+N2O+aloni vari).
    Potenziale di acidificazione (SO2+NOX+NH3).
    Potenziale di eutrofizzazione riferito alle emissioni in aria (NOX+NH3).

La costruzione di un tale sistema di indicatori, associata ad obiettivi di riduzione dei prelievi e delle emissioni secondo criteri prudenziali (o, se si preferisce, ad obiettivi di aumento dell'efficienza ecologica delle materie prime consumate) consente la relativa certezza di procedere secondo un sentiero di sostenibilità ambientale.

Il Piano Strutturale di Empoli viene elaborato, allo stato delle cose, in assenza di un sistema di indicatori adeguato a rappresentare con sistematicità lo "stato di salute" delle risorse, l'entità delle pressioni a cui sono sottoposte e quindi l'ampiezza e la radicalità delle azioni necessarie al perseguimento della sostenibilità nel loro utilizzo.

L'impossibilità non deriva solo della non disponibilità delle informazioni, che pure è un elemento di primaria importanza. Deriva piuttosto da una oggettiva condizione culturale, per la quale presso la comunità locale non si sono ancora avviati quei processi di consapevolezza collettiva sui temi della sostenibilità ambientale che permettono di definire gli obiettivi, le azioni, i comportamenti adeguati a conseguirla.

Ciò non significa che il Piano Strutturale non costituisca un effettivo primo passo verso la sostenibilità ambientale dello sviluppo. Un primo passo conseguito da un lato attraverso la piena considerazione di fattori come la riduzione del rischio idrogeologico e sismico o la protezione delle risorse idriche dall'inquinamento. Dall'altro attraverso l'adozione di principi generalizzati di prudente salvaguardia del consumo di suolo, di riduzione dell'obbligo alla mobilità sistematica, di conservazione degli ambienti ad elevata naturalità.

Una maggiore certezza dovrà tuttavia essere raggiunta in futuro. Altri strumenti dovranno essere elaborati, da cui potranno derivare indicazioni più precise e cogenti in materia di salvaguardia e di regole per l'utilizzo delle risorse naturali, da integrare negli strumenti della pianificazione territoriale.

Alcuni strumenti settoriali di miglioramento della qualità ambientale sono direttamente di competenza comunale, come il Piano energetico, o il Piano di risanamento acustico, o i Piani di risanamento dell'aria. Altri strumenti ad evidente contenuto ambientale, tuttavia elaborati a livelli territoriali più ampi, riguardano la chiusura del ciclo delle acque o la chiusura del ciclo dei rifiuti. Benchè tali strumenti coprano una vasta gamma di temi ambientali si tratta pur sempre di strumenti di carattere settoriale, che puntano a migliorare una sola componente: non è detto che il complesso delle strategie settoriali costituisca realmente un sentiero di sostenibilità.

Lo strumento che appare più promettente al fine di integrare le singole politiche ambientali in una prospettiva integrata di sostenibilità è la realizzazione di un processo di "Agenda 21" locale orientata ad una duplice finalità. Da un lato si tratta di introdurre coerenti e sistematici criteri di miglioramento ambientale in tutte le azioni della Amministrazione locale; dall'altro lato si tratta di coinvolgere la popolazione (o meglio i diversi strati della popolazione interessati ai diversi temi) nella definizione di obiettivi espliciti di miglioramento ambientale e delle necessarie azioni per conseguirli. Azioni che richiedono insieme modificazioni del comportamento della Pubblica Amministrazione e modificazioni dei comportamenti privati.

Si tratta in altre parole di elaborare un vero e proprio Piano d'azione per la sostenibilità.

Un Piano prima di tutto rivolto all'interno dell'Amministrazione, capace di coordinare ed integrare con un approccio orizzontale le molteplici azioni di competenza dell'Amministrazione verso obiettivi di miglioramento ambientale. Ciò comporta il superamento di radicate impostazioni settoriali e potrebbe comportare anche modificazioni di carattere organizzativo e procedimentale.

Un Piano in secondo luogo rivolto a coinvolgere la comunità locale in diverse forme, nel quadro di una informazione ampia e facilmente accessibile, che chiarisca le implicazioni ambientali dei temi economici, sociali a livello locale e a livello globale.

La formazione di tale patrimonio di conoscenza potrà trovare una preziosa base nel sistema informativo della Provincia di Firenze, avviato insieme al PTCP. Tuttavia occorrerà sviluppare adeguatamente l'informazione di dettaglio attraverso un adeguato investimento conoscitivo, anche con la collaborazione dell'Agenzia Regionale per l'Ambiente Toscana (ARPAT) che ha di recente avviato quel processo di monitoraggio sistematico dell'ambiente che potrà portare in futuro ad una gestione dei fenomeni ambientali improntata allo sviluppo sostenibile. L'informazione potrà comprendere forme di "auditing ambientale" e la realizzazione di un Sistema Informativo georeferenziato per l'Amministrazione comunale.

La definizione degli obiettivi e l'individuazione delle azioni di Piano comporta l'attivazione di forme di partecipazione che potrebbero essere ottenute attraverso un Forum ambientale, nel quale fornire conoscenza, dare voce alle diverse posizioni, comporre l'inevitabile conflitto.

I temi da affrontare in una specifica ottica di sostenibilità all'interno di un tale processo di Agenda 21 riguardano un notevole numero di questioni.

Come incoraggiare la promozione, la produzione e l'uso di tecnologie e processi che minimizzano l'uso delle risorse e la produzione di rifiuti, che eliminano o riducono l'inquinamento, che riutilizzano o riciclano i rifiuti, che rimediano ai passati danni ambientali?

Quali tecnologie di produzione efficiente dell'energia devono essere introdotte, compreso lo sviluppo delle fonti rinnovabili, e quali metodi di riduzione del consumo energetico possono essere ricercati nei diversi settori: dagli usi domestici, alle tecniche costruttive degli edifici, alla gestione dei trasporti, al miglioramento dei processi produttivi?

Quali modalità di coltivazione dei prodotti agricoli può essere incentivata per richiedere il minimo possibile di concimi chimici, fertilizzanti e energia di origine fossile. E insieme quali metodi di lotta biologica integrata possono essere incentivati per evitare danni ambientali?

Quale sviluppo delle conoscenze in tema di conservazione della biodiversità e quali politiche di uso del suolo, di protezione della flora e della fauna devono essere implementate per la conservazione di equilibri ecologici di lungo periodo?

Come mettere pienamente in pratica a livello comunale la successione virtuosa "riduzione-riuso-riciclo" per tutti i rifiuti?

Come conservare e gestire la risorsa acqua ottimizzandone gli usi, realizzando reti idriche duali, reimpiegando le acque reflue, raccogliendo e reimpiegando le acque meteoriche?

Per esplicare al meglio i suoi collegamenti con gli strumenti urbanistici l'avvio dell'eventuale processo di Agenda 21 locale dovrebbe essere contemporaneo alla redazione del Regolamento Urbanistico. L'elaborazione di un programma di Agenda 21 locale è assunta tra i "Progetti speciali" da elaborare insieme al PRG.

In ogni caso la costruzione del necessario quadro conoscitivo dei fenomeni ambientali e l'elaborazione del sistema di indicatori più sopra ricordato, dovrebbe mettere in grado l'Amministrazione comunale di adeguare opportunamente, ove necessario, gli strumenti programmatici vigenti.