IL PIANO STRUTTURALE
PARTE SETTIMA - LO STATUTO DEI LUOGHI E LE NORME DI ATTUAZIONE
18. FORMA E CONTENUTI DELLO STATUTO DEI LUOGHI
Lo Statuto dei Luoghi definisce le invarianti del Piano Strutturale, da sottoporre a tutela al fine di garantire la sostenibilità dello sviluppo, gli indirizzi e i parametri per la redazione degli strumenti gestionali del PRG, le Norme di attuazione e le salvaguardie da applicare in attesa dell'approvazione del Piano Strutturale.
Lo Statuto dei Luoghi è articolato nei seguenti documenti:
- "Statuto dei Luoghi", nel quale sono forniti sotto forma di articolato normativo le invarianti e la definizione dei parametri e indirizzi per la redazione degli strumenti gestionali e le norme di attuazione che definiscono le prescrizioni per la gestione urbanistica delle invarianti e per il regime di salvaguardia;
- "Schede norma" nelle quali si definiscono per ciascuna Utoe obiettivi, criteri di localizzazione, dimensioni minime e massime delle aggiunte di urbanizzazione, standard, ecc.;
- "Carta dello Statuto dei Luoghi", nella quale sono rappresentate, opportunamente approfondite e interpretate alla scala comunale, le indicazioni dello Statuto del Territorio proposto dal PTCP e le ulteriori prescrizioni derivanti dagli approfondimenti dell'Amministrazione comunale;
- "Carta dei sistemi", nella quale sono rappresentate le aree appartenenti a ciascun sistema per le quali lo Statuto dei Luoghi detta norme e parametri immediatamente prescrittivi (per il territorio extraurbano) e indirizzi per la redazione del Regolamento urbanistico.
Nel Piano Strutturale di Empoli si è scelto di redigere lo Statuto dei Luoghi in forma di articolato, in modo da garantire sistematicità e cogenza sia alle indicazioni direttamente prescrittive che a quelle di tipo strategico-qualitativo.
Lo Statuto dei Luoghi ripercorre le diverse prospettive analitiche indicate dalla Legge Regionale 5/95, ovvero i Sistemi e le Utoe. Per ciascuna di tali partizioni esso indica le definizioni, gli usi ammessi, le prestazioni richieste, i parametri quantitativi e i criteri progettuali da utilizzare per la redazione dei successivi strumenti gestionali.
All'interno di ciascuna partizione lo Statuto stabilisce le invarianti, recependo le indicazioni prescrittive del PTCP e indicando le scelte di conservazione/modificazione territoriale che costituiscono l'ossatura fondamentale del PRG.
Il dimensionamento del Piano Strutturale attraverso le indicazioni del fabbisogno di nuove abitazioni e di ristrutturazione del patrimonio edificato e attraverso la determinazione delle quantità aggiuntive di aree produttive e commerciali costituisce lo schema vincolante per le indicazioni quantitative dello Statuto dei Luoghi.
18.1 Le opzioni del Piano Strutturale
Lo Statuto dei Luoghi riassume e rappresenta cartograficamente l'insieme delle indicazioni e delle scelte strategiche messe a punto attraverso l'analisi territoriale, la ricognizione quantitativa dei fabbisogni e le indicazioni degli strumenti programmatici collaterali. Le scelte di conservazione/modificazione dell'assetto territoriale d'Empoli ruotano attorno ad alcuni grandi temi che vale la pena di richiamare sinteticamente.
L'insieme delle analisi e le prospettive delineate mostrano che Empoli e il suo territorio devono attrezzarsi per una fase di sviluppo realmente nuova e diversa da quelle del passato.
Nello Schema strategico di tavola 3.4 sono sintetizzate le principali scelte del Piano Strutturale necessarie a far fronte a questa nuova fase.
Alcune di esse, le "invarianti", trovano puntuale definizione nella Carta dello Statuto dei Luoghi (tav. 3.3). Altre, non invarianti, trovano definizione nella Carta dei sistemi (tav.3.1) e sono anch'esse normate nello Statuto dei Luoghi.
Altre opzioni ancora, che dovranno essere compiutamente definite nel Regolamento Urbanistico, sono indicate nello Schema strategico come possibilità/opportunità e fanno parte integrante dell'idea di trasformazione urbana che sottende il Piano Strutturale.
In questa nuova fase dello sviluppo le necessità di trasformazione nascono da poche puntuali e ben mirate necessità di ordine quantitativo e da molte, diffuse ed eterogenee necessità di miglioramento qualitativo.
Occorreranno una limitata necessità di nuove abitazioni e una più consistente necessità di nuove aree per la produzione artigianale e industriale, ma insieme occorreranno interventi di recupero del già costruito, miglioramenti qualitativi degli spazi pubblici e dei tessuti urbani, del sistema dei servizi alla popolazione e alle attività insediate.
L'elemento di maggiore novità è senza dubbio l'attenzione all'ambiente come risorsa per nuove opportunità di sviluppo economico e come condizione di uno sviluppo sociale più equo e sostenibile nel tempo. Ne deriva la nuova centralità del rapporto tra insediamenti e territorio aperto, non più componenti separate ma elementi inscindibili di un'unità territoriale che concorre tutta ai medesimi obiettivi di equilibrio e di sostenibilità nel lungo periodo. Ne deriva infine la rilevanza attribuita ai temi del paesaggio e soprattutto ai temi della difesa del suolo, della minimizzazione del rischio idraulico, della salvaguardia delle risorse naturali rinnovabili e non rinnovabili.
La prevalenza dei problemi qualitativi detta criteri anche per la realizzazione delle nuove quantità. Così le nuove limitate "aggiunte" di urbanizzazione dovranno contribuire a migliorare la qualità urbanistica del già costruito, attraverso una più ricca dotazione di spazi pubblici e di servizi e attraverso una localizzazione quanto più integrata possibile con i tessuti esistenti.
Anche molta parte degli interventi di riorganizzazione della viabilità nasce da esigenze tese a migliorare la qualità urbana: il completamento della rete è necessario per salvaguardare le aree più dense e più vulnerabili dagli effetti indesiderati dei flussi di traffico di attraversamento, alcune maglie sono motivate da esigenze di ordine anche estetico di meglio definire il margine urbano, altre occorrono per fornire una nuova matrice a futuri sviluppi, anche lontani nel tempo, ma che da subito devono essere orientati verso una migliore qualità dello spazio urbano.
18.2.1 Le azioni puntuali
In questo nuovo quadro le azioni di maggior rilievo per la riorganizzazione urbana, rappresentate in forma ideogrammatica nello Schema strategico, riguardano:
- La formazione del parco fluviale dell'Arno, secondo le indicazioni dello Schema di Coordinamento Urbanistico dei cinque comuni, al fine di riqualificare l'affaccio del territorio comunale sull'Arno e di riappropriarsi del fiume, oggi negato, a nuovi usi per il tempo libero.
- La riorganizzazione dell'ansa di Arnovecchio al fine di costituire il "cuore verde" della città più ampia (Empoli, Montelupo F., Vinci e Capraia Limite) connettendola al parco urbano di Serravalle e al parco fluviale.
- Gli interventi sulla viabilità: il nuovo svincolo di Pratovecchio, il nuovo asse stradale della Val d'Elsa in sostituzione della esistente SS 429; il nuovo asse urbano della spalla ovest, la nuova viabilità urbana parallela alla superstrada nell'area sud e la nuova strada di margine urbano alla spalla est, la riprogettazione della SS 67 nell'attraversamento urbano in funzione della moderazione del traffico e della velocità, la riprogettazione della SS 67 verso Montelupo in termini di "strada mercato".
- La permeabilizzazione della ferrovia, con il potenziamento di almeno due sottopassi (uno nell'ala est ed uno nell'ala ovest) con il conseguente ridisegno della viabilità di collegamento, al fine di alleggerire l'attraversamento centrale di via dei Cappuccini e di permettere una accessibilità diffusa. L'insieme dei sottopassi, compresi quelli non potenziati, dovrà essere utilizzato ai fini degli schemi di percorribilità pedonale e ciclabile.
- La ridefinizione urbanistica dell'affaccio del centro di Empoli all'Arno, laddove gli interventi ottocenteschi e novecenteschi della "colmata" del Piaggione hanno portato ad una città ancora non pienamente compiuta. Pezzo forte di questo intervento sarà il ripensamento dell'area della Fiera d'Empoli.
- Il completamento dell'Ospedale nuovo e il conseguente trasferimento dell'Ospedale vecchio nella nuova sede. E' uno degli interventi qualificanti, non solo perché porta a compimento un'opera da troppo tempo incompleta, ma perché stabilisce ad Empoli un importante presidio territoriale, che rafforza il ruolo centrale di Empoli ed appare in grado di catalizzare nuove qualificate attività.
- Il riordino delle sedi della Pubblica Amministrazione. Il trasferimento dell'Ospedale apre un ventaglio di opzioni di grandissima rilevanza, non solo per l'opportunità di allargare la gamma di servizi pubblici qualitativamente superiori, ma anche per il rafforzamento dell'immagine della pubblica amministrazione e la valorizzazione (con apertura al pubblico) di un'edilizia monumentale di grande pregio.
- La riorganizzazione dell'area della stazione con l'apertura di un fronte a sud. Questo intervento, già proposto in passato e fino ad ora reso difficoltoso dalla indisponibilità delle aree Fs deve essere ripreso, seguendo ipotesi progettuali diverse da quelle del passato, che ne rendano possibile la realizzazione. L'apertura della stazione a sud e la fornitura di nuove attrezzature collegate alla stazione si accompagna alla nuova importanza dell'area sud nell'economia urbana proposta dal PS.
- Il riuso dei grandi contenitori produttivi dismessi, individuando destinazioni d'uso più consone ai tessuti urbani in cui sono inseriti ed evitando maggiori carichi urbanistici.
- L'arricchimento degli spazi pubblici, da perseguire anche attraverso il riuso delle aree dismesse, soprattutto nelle espansioni recenti ad est della città, dove maggiori sono le connotazioni di "periferia" e, di conseguenza, le necessità di interventi di riqualificazione.
- Il riuso dell'ex Mercato ortofrutticolo per trarne una struttura di socializzazione e svago per i giovani: sufficientemente decentrata per sopportare attività con elevati livello di rumore e sufficientemente vicina alla città per consentire una accessibilità non obbligatoriamente automobilistica.
- La nuova sede del teatro nel centro storico, con funzioni di auditorium per la musica e di sala per convegni. Una struttura polifunzionale al servizio della cultura e delle manifestazioni che, opportunamente organizzate, costituiscono una componente importante della qualità della vita urbana e dell'immagine d'Empoli rispetto al suo territorio.
- L'inserimento urbano di strutture per la grande distribuzione commerciale: una sul lato est ed una sul lato ovest, in entrambi i casi collegate ad importanti modificazioni della viabilità. Per il lato ovest la realizzazione del Centro commerciale è subordinata alla realizzazione del nuovo svincolo SS67-Superstrada Fi-Pi-Li e SS429; per il versante est l'inserimento della nuova struttura è collegata alla trasformazione della SS67 in "strada mercato" secondo le indicazioni dello Schema di coordinamento urbanistico dell'area empolese.
- La promozione di nuove centralità nelle frazioni già oggetto di forti espansioni di edilizia residenziale pubblica nel recente passato, con l'inserimento di nuovi servizi, la riprogettazione degli spazi pubblici e il rafforzamento dell'identità collettiva.
- La grande espansione dell'area industriale del Terrafino, destinata ad ospitare tutta la nuova domanda di insediamento industriale. L'area si articola e si diversifica al suo interno con una zona destinata al parco tecnologico per lo sviluppo di attività di servizio e di ricerca. Un filtro verde la separa dagli abitati e il riuso dell'antico nucleo di Bastia la fornisce di attrezzature complementari di alta qualità.
- Il contenimento delle aree industriali "disperse" nel territorio aperto e la minimizzazione del relativo impatto ambientale.
- Il contenimento delle tendenze all'espansione lineare degli abitati lungo la viabilità principale.
- La salvaguardia paesaggistica della strada pedecollinare da Villanova al Terrafino e degli itinerari collinari.
- La salvaguardia e l'utilizzazione di ampie aree della pianura dell'Elsa e dell'Orme-Ormicello per nuove casse di espansione per la laminazione delle piene, previste dall'Autorità di Bacino e integrate da quelle individuate dall'Amministrazione comunale.
- La salvaguardia degli ambiti fluviali come habitat da salvaguardare ai fini del mantenimento della biodiversità, primo elemento della rete di "corridoi ecologici" che andrà sviluppata nel tempo per mettere a sistema le aree ad alto contenuto di naturalità.
- Il recupero delle cave dismesse.
- La localizzazione, presso la Viaccia, di un'ampia area destinata alle attività sportive e alla protezione civile.
18.2.2 Le "invarianti" del Piano Strutturale
La Carta dello Statuto dei Luoghi (tav. 3.3) raccoglie e fissa le opzioni strategiche riconoscendo e differenziando le "invarianti", ovvero le scelte compiutamente definite e vincolanti, dalle indicazioni che dovranno invece trovare compiuta definizione nel Regolamento Urbanistico e negli eventuali Piani Integrati di intervento.
Nella Carta dello Statuto dei Luoghi è rappresentato l'insieme delle "invarianti" che raccolgono, nel PS di Empoli, due categorie di previsioni:
- le "invarianti" definite dal PTCP, riprese ed approfondite alla scala comunale;
- alcune decisioni consolidate di carattere strutturale che sono compiutamente definite già nel Piano strutturale e che in quanto tali sono ritenute "invarianti" ai fini della redazione del successivo Regolamento Urbanistico.
Non sono invece rappresentati i vincoli sovraordinati, ovvero quelli derivanti dalla normativa nazionale che sono, ovviamente, invarianti di fatto.
Sono "invarianti" appartenenti alla categoria delle prescrizioni del PTCP assunte e precisate nel Piano Strutturale:
- La perimetrazione delle aree sensibili al rischio idraulico e delle aree sottoposte a vincolo per il contenimento del rischio idraulico. Ovvero le aree nelle quali l'utilizzazione è condizionata alla necessità di consentire l'esondazione dei corsi d'acqua senza danni alle persone e alle cose (casse di laminazione delle portate di piena). Tale perimetrazione amplia le prescrizioni del PTCP a seguito dell'approfondita analisi geologica che sta alla base del PS.
- Le aree di rispetto per la protezione delle risorse idriche, ovvero le fasce di territorio nelle quali l'utilizzazione è condizionata dalla presenza di falde e pozzi di alimentazione degli acquedotti o comunque di acque utilizzate per l'approvvigionamento idrico.
- Gli ambiti di reperimento per la costituzione di parchi, riserve ed aree protette d'interesse locale in attuazione della Legge Regionale n. 49/95.
- Le aree di protezione paesistica e/o storico ambientale.
- Le aree edificate di valore storico (fino al 1901) e le infrastrutture viarie al 1820, che si riferiscono ai percorsi storici del territorio aperto, soprattutto nelle zone collinari.
- Il nuovo svincolo "di Pratovecchio", connessione tra la superstrada Fi-Pi-Li, la SS 429 della Val d'Elsa e l'asse Ponte Balley-Alamanni-SS67. Questo intervento, considerato prioritario dal PTCP, riveste per Empoli importanza nodale. Infatti ad esso è collegata la possibilità di alleggerire compiutamente gli attraversamenti in senso nord-sud della città, che oggi utilizzano il Ponte vecchio. Il miglioramento dello svincolo Bianconi, ed est, consentirà di utilizzare l'inviluppo tangenziale ad L formato dalla superstrada e dall'asse di via Alamanni per assorbire anche il traffico di attraversamento in direzione est-ovest.
Sono "invarianti" appartenenti alla categoria delle decisioni consolidate, rappresentate nella carta dello Statuto dei Luoghi, e oggetto di specifiche norme di salvaguardia:
- Il nuovo asse urbano nell'area sud, compresa tra la ferrovia e la superstrada Fi-Pi-Li. Il nuovo asse, raccordato allo svincolo di Pratovecchio, parallelo alla superstrada, è finalizzato a fornire all'area un nuovo asse gerarchicamente forte, sul quale appoggiare la riorganizzazione della viabilità dell'area. Nel breve periodo esso risponde all'obiettivo di collegare in modo efficiente l'area produttiva di Carraia con la viabilità di grande comunicazione senza impegnare la viabilità delle aree centrali. In una prospettiva più lunga il nuovo asse risponde all'obiettivo di proporre una nuova matrice di riordino dell'urbanizzazione dell'area sud, che costituisce la "naturale" riserva per l'espansione futura della città. Il PS considera "invariante" il corridoio infrastrutturale all'interno del quale, nel RU dovrà essere specificamente localizzato il nuovo asse.
- La viabilità urbana "di margine" dell'area est dal quartiere di Serravalle alla SS 67. Qui l'espansione urbana si sfrangia verso il parco di Serravalle e l'ansa di Arnovecchio. (futuro parco fluviale delle rive dell'Arno). La dispersione delle aree di frangia andrà compattata anche attraverso una maggior densità del costruito. Tuttavia sembra necessario introdurre un segno percettibile di rafforzamento del margine urbano per evitare la progressiva colonizzazione degli spazi aperti che costituiscono una della maggiori ricchezze non solo di Empoli, ma più in generale dell'intera "città sulle due rive". Tale segno, funzionalmente necessario ed esteticamente adeguato è costituito da un nuovo itinerario per sezione, arredo, alberature, attrezzatura delle intersezioni adatto ad un traffico locale a velocità moderata.
Le regole che "governano" l'utilizzazione delle aree definite come "invarianti" sono contenute nello Statuto dei Luoghi. Il medesimo Statuto definisce i criteri da utilizzare nella definizione delle previsioni relative alla aree rimandate al Regolamento urbanistico (aree "bianche" nella Carta dello Statuto dei Luoghi). Infine nello Statuto dei Luoghi sono fissate anche le norme di attuazione che governano l'utilizzazione del territorio aperto e le salvaguardie da applicare in attesa della approvazione del Regolamento Urbanistico.
18.2.3 La Carta dei Sistemi
Per ciascuno dei cinque sistemi e dei sub sistemi nei quali essi sono articolati lo Statuto dei Luoghi definisce gli elementi costitutivi, le funzioni, gli obiettivi e le prestazioni richieste, gli indirizzi e i parametri anche quantitativi che regolano l'utilizzo della risorsa rappresentata dal sistema stesso.
I cinque sistemi e le loro articolazioni, sui quali è stata sviluppata l'analisi, sono rappresentati nella Carta dei sistemi (tav.3.1). Come si è detto essi sono:
- il "sistema della residenza" articolato in "città storica", la "città consolidata", "città filiforme" e "città rarefatta";
- il "sistema della produzione", articolato in "produzione compatta", "produzione promiscua" e "produzione dispersa";
- il "sistema dei servizi" articolato in "servizi a scala comprensoriale", "servizi a scala comunale", "servizi di quartiere";
- il "sistema infrastrutturale", articolato in "rete viaria e ferroviaria", "reti sotterranee e superficiali";
- il "sistema ambientale", articolato in "riserve urbane", "riserve della produzione", "riserve della produzione specializzata", "riserve di naturalità", "riserve fluviali", "emergenze".
L'insieme dei sistemi copre l'intero territorio comunale e l'intero insieme degli elementi manufatti e naturali che su di esso insistono.
Le indicazioni dello Statuto dei Luoghi relative ai singoli sistemi e sub-sistemi non sono in generale invarianti e debbono trovare applicazione nel Regolamento Urbanistico per quanto riguarda gli insediamenti mentre sono direttamente applicabili per quanto riguarda il territorio aperto.
18.2.4 Le Schede norma
Lo Statuto del territorio è completato dalle "Schede norma" relative a ciascuna Utoe, che sono riportate nell'Allegato 2. Le Utoe, come si è detto, definiscono aree che, sebbene caratterizzate da gradi diversi di complessità funzionale, appaiono riconoscibilmente dominate da uno specifico tema urbanistico. Il tema è sintetizzato nella denominazione di ciascuna di esse.
Le "Schede norma" forniscono in modo organico la sintesi delle caratteristiche considerate rilevanti per il tema dominante, l'indicazione degli obiettivi qualitativi e funzionali a cui le trasformazioni devono tendere e le azioni attraverso cui occorre perseguirli.
Per ogni Utoe le relative "Schede" riconoscono la presenza e la natura delle Invarianti strutturali e delle componenti da sottoporre a norme di salvaguardia.
La caratterizzazione delle Utoe sotto il profilo della densità demografica e abitativa e della dotazione di standard di urbanizzazione completa il profilo descrittivo di ciascuna.
Infine nelle Schede si fissano in modo vincolante per la successiva redazione del Regolamento Urbanistico le dimensioni massime ammissibili dei carichi insediativi, ovvero la quota parte della nuova cubatura prevista dal Piano Strutturale attribuita a ciascuna Utoe e il numero di alloggi che ne discende.
In base alla variazione degli abitanti, delle famiglie e delle cubature si ripropone una calcolo degli standard urbanistici che tiene conto delle residue disponibilità (o delle carenze) del Piano Regolatore vigente.
